Развитие местного самоуправления и пути реализации Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (№ 131 от 06.10.2003г.)

В целях реализации ФЗ “Об общих принципах организации МС в РФ” распоряжением главы БМО от 19 января 2005г. была образована рабочая группа по обеспечению организации ФЗ на территории БМО.
Заседания рабочей группы проводятся два раза в неделю по вторникам и четвергам по плану утвержденному главой БМО.
Основные вопросы это порядок и источники формирования бюджетов поселений и муниципального района, регулирования межбюджетных отношений, разработка проектов макета Уставов вновь образованных МО, порядок формирования представительного органа МО и др.
В работе рабочей группы принимают участие специалисты комитета по земельным отношениям. Комитета финансов и управления имуществом, юристы - эксперты, главы административных округов.
На заседаниях рабочей группы были рассмотрены проекты депутатов областной Думы и правительства Саратовской области о внесении изменений в ЗСО “О выборах в органы местного самоуправления”. По итогам рассмотрения были направлены в областную Думу 27 дополнений в действующий закон. По итогам работы рабочей группы 10 марта 2005 года был проведен круглый стол с участием представителей политических партий, общественности города, депутатов БМО и журналистов, 25 марта планируется проведение публичных слушаний по данному закону..


Новый Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” принятый 6 октября 2003 года является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 года “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Именно с этого Закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России. Затем были приняты Законы в 1991 году “О местном самоуправлении в РСФСР” и ФЗ в 1995 году “Об общих принципах….”.
Новый Закон - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. Хотя Закон по прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.
Изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, система всех правовых актов о местном самоуправлении. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий.
Федеральный закон существенным образом изменяет подходы к территориальной организации местного самоуправления в России. В нем содержится норма об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, в соответствии с которой вся территория Российской Федерации должна быть “покрыта” муниципальными образованиями, и если ранее закреплялся произвольный подход к организации муниципальных образований, то новым ФЗ введены четыре возможных типа муниципальных образований.
Муниципальный район, в состав которого входят:
Поселения городские и сельские
Городской округ, который не входит в состав территории муниципального
района
Установление и изменение границ муниципальных образований как и прежде относится к компетенции субъекта, но в обязательном соответствии с требованиями ФЗ, причем главное обстоятельство, с учетом которого определяются размеры территорий это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добраться до центра муниципальных образований.
В целях реализации ФЗ Законом Саратовской области от 23 декабря “О муниципальных районах” установлены границы и определен статус 38 муниципальных районов и 4 городских округов (так называемый верхний уровень местного самоуправления) а также границы 397 вновь образованных муниципальных образований, наделенных статусом 42 городских и 355 сельских поселений (нижний уровень местного самоуправления).

Законом Саратовской области от 27 декабря 2005г. “О муниципальных образованиях входящих в состав БМО” на территории Балаковского муниципального района образовано 17 муниципальных образований – сельских поселений (см. структуру), одно городское муниципальное образование - городское поселение - г. Балаково и Балаковский муниципальный район., который находится в границах Балаковского муниципального образования (по состоянию на 8 октября 2003 года)
В соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 84 Переходных положений наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося на 8 октября 2003 года муниципальным образованием, статусом вновь создаваемых городских, сельских поселений не рассматривается как изменение границ, преобразование указанного района и осуществляется без выявления и учета мнения населения.
Выделение г. Балаково из состава Балаковского муниципального района и
наделение его статусом городского округа квалифицируется как преобразование
муниципального образования, изменение границ и регулируется ст. 12, 13, 14
ФЗ № 131, в соответствии с которыми необходимо получение согласия на
преобразование муниципального образования как городского населения, так и
населения района. Для этого должен быть проведен референдум, голосование
проводится раздельно для населения города и района. Если хотя бы одна из
сторон не дала согласия на изменение, то изменение статуса муниципального
образования не допускается (п. 7 ст. 13).
Преобразование и изменение статуса муниципального образования по ФЗ-131
возможно только с 01.01.2006г.
Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район,
городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде
пределы ведения муниципальных образований различных уровней должны были
разграничиваться законами субъектов РФ, то теперь их исчерпывающие перечни
закреплены Федеральным законом.
В ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы,
которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным
результатом.
Количество вопросов местного значения сокращается, и они распределяются
между двумя уровнями местного самоуправления - поселенческим и районным.
За поселенческими муниципальными образованиями по Закону остаются полномочия
только по вопросам местного значения, у них нет полномочий по дошкольному
воспитанию, общему среднему образованию, здравоохранению. При этом Закон
сохраняет возможность взаимного делегирования полномочий между поселением и
районом. Одной из важнейших новелл нового законодательства является передача
финансового обеспечения образовательного процесса и заработной платы для
системы начального и общего среднего образования с уровня местного
самоуправления на государственный уровень власти субъектов РФ. На уровень
субъектов РФ передаются также полномочия по финансовому обеспечению платежей
за неработающее население в системе обязательного медицинского страхования и
по устранению и финансовому обеспечению выплаты адресных жилищных субсидий
населению. Эти полномочия как государственные могут делегироваться
муниципальным районам и городским округам с соответствующей передачей
финансовых средств в виде субвенций.

Принципиальная особенность нового закона состоит в его направленности на
расширение самостоятельного решения вопросов местного значения
непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде,
перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия
граждан в реализации МС. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено
голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального
образования. Новая форма “прямой муниципальной демократии” - публичные
слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава
муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении,
проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также
вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы
граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений
органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.
Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении
местного самоуправления, укрепить связи граждан с ОМС, обеспечить открытость
и гласность работы всех самоуправленческих структур.
Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если
прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов,
отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение
муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных
органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного
самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального
образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три
определяются как обязательные.
Закрепляя правило, по которому порядок формирования, полномочия, срок
полномочий, подотчетность, подконтрольность ОМС, а также иные вопросы
организации деятельности указанных органов определяются уставом МО, Закон в
то же время непосредственно решает многие организационные вопросы. Он
устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в
зависимости от численности населения муниципального образования.
Численность депутатов представительного органа поселения определяется
Уставом МО (ст.35 п.6 ФЗ) в переходный период т.е. вновь образованных
муниципальных образований субъектом РФ и не может быть менее: 7 человек при
численности населения менее 1000 - это Подсосенское - 983чел. И
Комсомольское - 658 чел.
10 человек при численности населения от 1000 до 10000 человек - остальные 15 сельских поселений. Всего в сельских поселениях предусматривается 164 депутата .
25 человек при численности населения от 100000 до 500000 человек-городское поселение г.Балаково.


В отличие от ранее действовавшего правила, по которому все депутаты могли
осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это
предусматривалось уставом МО, теперь на профессиональной основе вправе
работать не более десяти процентов депутатов. Это действенная мера,
направленная против превращения депутатов представительного органа в
чиновников.
Особый порядок предусмотрен для формирования представительных органов
муниципальных районов. Они либо избираются на основе прямого, всеобщего
волеизъявления избирателей, либо формируются из глав поселений,
расположенных в границах муниципального района, и из депутатов
представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты
муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение
функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон
отдает предпочтение на первом этапе первому из названных способов.
Дату проведения выборов в представительный орган муниципального района
назначает действующий представительный орган муниципального района, он же
утверждает Устав муниципального района, в котором определяется численный
состав депутатов, который не может быть менее 15 (ст.35 п.7) и порядок
выборов депутатов
(порядок проведения выборов представительных органов МО -мажоритарная
(одномандатные и многомандатные избирательные округа) система выборов,
смешанная или пропорциональная выборов),
Представительный орган муниципальных образований обладает правами
юридического лица.

Главы вновь образованных муниципальных образований в соответствии со ст.85
часть 1 п.2 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ” избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании, дата проведения выборов
определяется Законом субъекта Федерации, то есть Саратовской областной
Думой. Далее в соответствии с Уставом МО на основании ст. 36 п.2 ФЗ “Об
общих принципах…”
При избрании на муниципальных выборах либо входит в состав
представительного органа с правом решающего голоса и является его
председателем, либо возглавляет местную администрацию.
Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие
исполнительно-распорядительного органа, Закон определяет возможность
назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) по
контракту, заключаемому на основе конкурса при условии если избранный глава
БМО возглавляет представительный орган являясь его председателем.
Контрольный орган муниципального образования образуется в целях контроля за
исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления
и распоряжения имуществом, находящемся в муниципальной собственности.
Контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным
органом МО в соответствии с Уставом.

Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся
экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной
собственности. Экономическую основу МС составляют находящиеся в
муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также
имущественные права муниципальных образований. Более подробнее определяется
состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований.
Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов
местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для
обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления,
работников муниципальных предприятий и учреждений.
Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное
образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение
будет утверждать свой бюджет, включающий расходные и доходные статьи.
В Законе подробно определяются состав доходов местных бюджетов, принципы
зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы
к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.
Закон вводит и достаточно подробно описывает институт межмуниципального
сотрудничества. Муниципальным образованиям дано право на основании
соглашений между ними создавать межмуниципальные объединения, Муниципальные
образования могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в
форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной
ответственностью, а также некоммерческие организации муниципальных
образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Последняя особенность Закона, которую хотелось бы отметить - достаточно
подробно прописанные нормы ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных
образований и глав местных администраций перед государством (ранее только
перед населением). Впервые появляется институт временного исполнения
полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти
субъектов РФ.

Муниципальные выборы

Количество депутатов представительных органов сельского поселения -
164; городского поселения - 25; муниципального района - 33; Всего депутатов
- 222, в настоящее время - 21.
Численность депутатов представительного органа поселения определяется
Уставом муниципального образования (ст.35 п.6), (в переходный период
-субъектом РФ) и не может быть менее:
7 человек при численности населения менее 1000 человек - это Подсосенское
МО (983 чел.) и Комсомольское МО (658 чел).
10 человек при численности населения от 1000 до 10000 человек - остальные 15
сельских поселений.
В связи с тем что в селах Балаковского района, за исключением сел
Подсосенки и Ивановка, отсутствуют улицы и нумерация домов и, принимая во
внимание низкую численность избирателей в предполагаемых избирательных
округах, образование одномандатных округов нецелесообразно, поэтому ТИК БМО
вышло с предложением в Областную Думу о проведении выборов депутатов в
представительный орган местного самоуправления муниципальных образований
сельских поселений по многомандатным избирательным округам (допускается
ст.18 п.1 ФЗ) В соответствии со ст. 18 п.8 ФЗ “В случае образования
многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих
распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не
применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном
округе, образованном в границах избирательного участка.
На основании вышеизложенного предлагается следующая схема образования
избирательных округов в сельских поселениях:
Количество округов 26 в 9 сельских поселениях по два избирательных округа
“избирательных участка в поселении), в 8 поселениях по одному округу. (см.
приложение)

Муниципальное образование г. Балаково - городское поселение -200600
населения из них 158266 избирателей - по закону не менее 25 депутатов -
выборы по одномандатным избирательным округам.
Средняя норма представительства избирателей в округе составляет 6330
избирателей с допустимым отклонением не менее 10% (ст.18 п.4 ФЗ), то есть
допустимо не менее 5697 и не более 6963 избирателей в округе.
С учетом требований избирательного законодательства и увеличения
численности округов границы избирательных участков требуют существенного
изменения. (было 19 округов, станет 25)
Так, предлагается территорию островной части города до 1 микрорайона -
53864 избирателя разделить на 8 округов. В каждом округе - разрыв
избирателей в округе от 6951 до 6296 избирателей - норма сохранена.
Территорию заканальной части города - 50267 избирателей : на 8 округов
количество избирателей от 5713 до 6954 избирателя в округе - норма
соблюдена.
Территорию центральной части города - 55131 избирателей: на 9 округов.
Количество избирателей в округе от 5756 до 6861 избирателя в округе - норма
соблюдена.
В соответствии со ст.18 ФЗ “Об основных гарантиях…” схему избирательных
округов определяет избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до
истечения срока, в который должны быть назначены выборы ( границы, перечень
административно-территориальных единиц или населенных пунктов, входящих в
каждый округ, номер округа, центр округа, число избирателей в округе) после
чего представительный орган утверждает представленную комиссией схему и
опубликовывает ее.
В соответствии со ст.85 ч.1 ФЗ до 31 марта 2005 года субъект
должен принять закон и подготовить правовую базу для проведения выборов
представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований
( установить численность представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных образований и срок их полномочий, определить
порядок формирования представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных районов - (вновь не образуется), назначить дату
выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных
образований, а также обеспечивает проведение указанных выборов.)

К сожалению, областной Думой задерживается процесс внесения изменений в
Закон Саратовской области “О выборах в органы местного самоуправления”,
приводящих его в соответствии с требованиями ФЗ “Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ”, а это серьезно отражается на
процедурных вопросах (временные рамки соблюдения избирательного
законодательства) организации подготовки и проведения выборов

Преимущество мажоритарной системы выборов в одномандатных
избирательных округах состоит в том, что избранные по этой системе депутаты
наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные
округа, интересы их жителей. В свою очередь избиратели округа знакомы со
своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным
недостатком такой системы является отсутствие у сформированного на ее основе
представительного органа местного самоуправления единого проекта развития
муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую
очередь к решению проблем избирателей своего округа.
Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков
избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную
ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее
приспособлена для решения главной задачи представительного органа -
выражения общего интереса территориального коллектива, разработки целостного
проекта развития муниципального образования.
Смешанная система при которой часть депутатов избирается по мажоритарной
системе, а другая по пропорциональной, решает две задачи.

Организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ ..Народ осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа
является референдум и свободные выборы.
ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления..” определены 9 форм
участия населения в осуществлении местного самоуправления:
Местный референдум:
Высшей формой непосредственного волеизъявления граждан является
референдум и, соответственно в части решения вопросов местного значения -
местный референдум.
Местный референдум проводится на всей территории муниципального
образования, порядок его подготовки и проведения регулируется законом
субъекта РФ. В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ,
проживающие в границах муниципального образования, на основе всеобщего
равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному
исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в
утверждении какими-либо органами государственной власти.

Муниципальные выборы:
Целью проведения муниципальных выборов является избрание депутатов,
членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального
образования.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,
голосование по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления проводится по инициативе избирателей, населения в порядке,
установленном действующим законодательством. Основания для отзыва указанных
лиц устанавливается Уставом МО
В соответствии с Конституцией изменение границ территорий, где
осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующей территории с этой целью проводится голосование по вопросам
изменения границ МО, преобразования МО. Голосование по данному вопросу
назначается представительным органом МО и проводится в порядке установленном
ФЗ и ЗСО

Сход граждан:
Сход граждан как форма прямого волеизъявления населения проводится в
поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более
100 человек.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа МО, в том
числе отнесенные к исключительным его полномочиям.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению
на территории поселения.

Правотворческая инициатива граждан:
С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа
граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном
нормативным правовым актом представительного органа МО, в случае отсутствия
такого акта, в соответствии с ФЗ.
Представленный инициативной группой проект муниципального правового акта
подлежит обязательному рассмотрению с участием инициаторов.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта,
должно быть обязательно официально в письменной форме доведено до сведения
внесшей его инициативной группы.

Территориальное общественное самоуправление:
Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления
представляет наибольший интерес и получило наибольшее распространение
территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по
месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и
под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам
местного значения.

Публичные слушания:
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного
значения с участием жителей МО, представительным органом МО, главой МО могут
проводиться публичные слушания и по инициативе вышеперечисленных субъектов.
На публичные слушания должны выноситься:
* проект Устава МО, а также проект муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в данный Устав.
* Проект местного бюджете и отчет о его исполнении.
* .проекты планов и программ развития МО
* вопросы о преобразовании муниципального образования

Собрание граждан:
Цель проведения собраний граждан - обсуждение вопросов местного значения,
информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, осуществление территориального
общественного самоуправления.
Собрания могут проводиться на части территории МО по инициативе населения,
представительного органа МО, главы МО, а также в случаях предусмотренных
Уставом БМО
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного
самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать
лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с
органами и должностными лицами местного самоуправления
Конференция граждан (собрание делегатов):
В случаях, предусмотренных уставами МО или нормативно-правовыми актами
представительного органа МО, уставом территориального общественного
самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться
конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок определяется
вышеназванными нормативными актами. Итоги подлежат официальному
опубликованию.

Опрос граждан:
Опрос граждан проводится на всей территории МО или на части для
выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами
местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты
опроса носят рекомендательный характер.
Обращения граждан в органы местного самоуправления:
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы
местного самоуправления.
Должностные лица обязаны дать письменный ответ по существу обращений
граждан в течении одного месяца.
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока
письменного ответа устанавливается законом субъекта РФ административная
ответственность в отношении должностного лица.

Председатель ТИК Т.А. Шошкина