ВЛАСТЬ, ДОСТУПНАЯ НАРОДУ

В ГУБЕРНИИ БУДЕТ ОБРАЗОВАНО БОЛЕЕ 400 МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

Основные положения принятого в октябре прошлого года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступят в силу с 1 января 2006-го. Отпущен приличный запас времени для его осмысления и подготовки к реализации. Весьма здравое решение законодателей - «не гнать коней», если судить по тональности обсуждения закона в СМИ. Оценки его концепции, отдельных нормативных посылов далеко не однозначны. Сегодня это одна из горячо дискутируемых тем на сельских сходах, в письмах из губернской глубинки. Наиболее часто высказываемые сомнения мы попросили прокомментировать начальника управления по работе с территориями и вопросам местного самоуправления правительства области Андрея Титаева.
- Андрей Анатольевич, критики Федерального закона о реформе местного самоуправления прежде всего задаются вопросами: «Зачем все это надо?» и «Вовремя ли?». Ведь не в лучшей пока форме экономика, много других проблем.
- Не в том ли заключалась трудность. продвижения реформ в целом, что экономическое, государственное, административно-территориальное строительство находились в определенном отрыве друг от друга? Хотя они взаимосвязаны и взаимозависимы. Конституция РФ в 1993 году закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя страны. Как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения.
В августе 1995-го был принят первый Федеральный закон о местном самоуправлении. Восемь лет жизни по нему, с одной стороны, подтвердили правильность и перспективность избранного направления развития народовластия. С другой, - все более очевидными становились недостатки закона, мешающие в полной мере осуществить важнейшее положение Конституции. Какие это недостатки? Удаленность населения от реальной власти, от возможностей принимать решения в собственных социально-экономических интересах. Далее: отсутствие четких перечней вопросов местного значения, внятного разграничения компетенции, обязанностей и ответственности структур местного самоуправления. И, наконец, - отсутствие точ но прописанных правовых, организационных и материально-финансовых гарантий эффективного осуществления принимаемых решений.
Авторы нового закона постарались восполнить «пробелы». Главное его отличие в том, что предусматривается двухуровневая система местного самоуправления. Первый уровень - районный, второй - городские и сельские поселения. Иными словами, наряду с муниципальными районами статусами муниципальных образований будут наделены и поселения. Но дело, разумеется, не в названиях. Главное - каждое МО станет ведать своим, ясно очерченным кругом вопросов местного значения. И иметь достаточные полномочия для их решения с исчерпывающим разделением предметов ведения муниципалитетов.
Что же касается «несвоевременности» реорганизации местного самоуправления... Сколько можно дожидаться лучших времен? Разве будет лучше для экономики, населения, если оставим все как есть: размытую ответственность за состояние инфраструктуры и благоустройство, округа, до которых не доходят руки районного руководства, а администрации которых делят дотационную копейку между ремонтом колодца и латанием ветхой дороги? При этом местные жители лишены возможности быть хозяевами своей судьбы и будущего. Нет, цивилизованный мир давно живет по другим правилам.
- Кто же будет приобщать к цивилизованной жизни нашу периферию, привыкшую за многие десятилетия к жесткой централизации власти, к зависимости от региональной и федеральной казны?
- Согласно новому закону в каждом муниципальном образовании на районном, городском и сельском уровнях начнет работать свой выборный представительный орган местного самоуправления. Будет выборной и должность главы МО. Заметьте, сейчас главы округов назначаются главами районов. По сути, окружные администрации являются территориальными подразделениями районных администраций. Отсюда - ограниченная самостоятельность, нет права распоряжаться финансовыми ресурсами. А спрос - за все на территории округа.
Не второстепенный момент в новом законе - разделение представительной и исполнительной ветвей местного самоуправления. Глава МО сможет возглавлять или представительный, или исполнительный орган. Но в обоих случаях он подотчетен представительному органу. Формируются - на общих выборах или депутатами - контрольные органы, которые на профессиональной основе будут следить за расходованием средств, порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Помимо выборов, референдумов вводятся: голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, публичные слушания, собрания, сходы, конференции, опросы граждан, их прямые обращения в органы местного самоуправления. То есть новый закон более демократичен и предполагает действительно широкое участие населения в решении вопросов местного значения. Поэтому приближение муниципальной власти к народу следует понимать не только как обеспечение ее территориальной доступности.
Добавлю, что каждое муниципальное образование примет свой Устав, который, как и решения сходов граждан, будет обладать высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, иметь прямое действие на всей территории МО.
- Да, но каковы будут издержки выстраивания этой модели? Говорят, предстоит коренное перекраивание внутренних границ губернии. А значит, - ломка сложившихся связей. Позвольте процитировать письмо сельчанина: «... укрупнение округов приведет к росту количества заброшенных сел».
- Коренного перекраивания не предвидится. Оно и неразумно, и не нужно. В соответствии с законом и с учетом результатов анализа предложений, представленных в наше управление администрациями МО, в области будут образованы 38 муниципальных районов, 4 городских округа и более 400 городских и сельских поселений. Сельское поселение в статусе муниципалитета может включать в свой состав один населенный пункт с численностью жителей более 1000 или несколько населенных пунктов с численностью менее 1000 человек (статья 11 закона). Распоряжением правительства РФ из 38 муниципальных районов области определены 15 районов с высокой плотностью населения, в которых будут расположены лоселения с численностью от 3000 и более жителей.
Подчеркиваю: все 38 районов останутся в прежних пределах, 3 существующих в области закрытых административно-территориальных образования и город Саратов получат статус городских округов. И лишь малая часть нынешних округов войдет в состав поселений вместе с соседними округами. При этом неверно, - и юридически, и фактически - говорить об «укрупнении», «слиянии» или «ликвидации» округов. Речь идет о создании на их территориях полноправных муниципальных образований в виде поселений с правомочными органами местного самоуправления, своим бюджетом, статусом юридического лица и т.д.
Как раз именно вот в таком, пространственно непротяженном, муниципалитете у его администрации появится возможность уделить должное внимание малым селам, до которых сейчас не доходят руки у районного руководства. Да это будет просто ее прямая обязанность - заниматься в первую очередь проблемами неблагополучных населенных пунктов. И их жители перестанут, надеюсь, рассуждать, как доводилось слышать: «До Бога высоко, а до главы, который в райцентре, далеко».
- И все-таки приведу выдержку еще из одного письма: «Нам, пенсионерам, придется ездить в соседнюю деревню за справками, которые сейчас мы можем взять на месте, в своей окружной администрации. А транспорт, расходы, время?»
- Статья 37 закона предусматривает создание в населенных пунктах территориальных органов муниципальных администраций, которые могут быть наделены и полномочием выдачи необходимых справок.
Вообще, вы привели типичный пример элементарной неосведомленности о том, что изложено в законе вполне доступно, черным по белому. Говорю это не в укор пожилому автору письма, а прежде всего для должностных лиц района и округа, обязанных хорошо знать закон, вникнуть во все его положения, и проводить разъяснительную работу с людьми. Почему не разъясняют? Еще не так давно вопрос этот зависал как риторический, когда, допустим, сотрудники нашего управления при посещении администраций некоторых МО находили оперативно изданные в области брошюры с текстом закона о местном самоуправлении лежащими в нераспечатанных упаковках в дальнем кабинете...
. Но сегодня ситуация кардинально другая. Реализация закона, - информационно-разъяснительная работа вокруг него стали приоритетными направлениями деятельности не только многих структур областного правительства, но и администраций большинства муниципалитетов. Насыщенно работает созданная постановлением губернатора комиссия по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления в Саратовской области. Поэтапно выполняется сводный план мероприятий по реализации закона. Скажем, практически завершена подготовка проектов документов для установления границ будущих муниципальных образований, в ходе которой состоялись сотни консультативных встреч со специалистами районов. Теперь у них на руках не только текст закона, но и подробные рекомендации, комплекты графических схем с комментариями и разъяснениями механизмов и первоочередных шагов по выполнению закона. Актуальная тема обсуждалась на заседании Главного административного совета области и выездных заседаниях областной думы, зональных семинарах-совещаниях в районах области.
Недавние - июльские - совещания, сходы граждан показывают: «подкованность» людей, отношение к закону совершенно иные. Процесс - в стадии поиска и принятия оптимальных решений, и прежде всего в части того, как максимально учесть интересы населения, исторические н иные местные традиции, обычаи, связи, что вполне совпадает с направленностью закона. Но вы правы, проблемы, связанные с его незнанием, непониманием сути реформирования местного самоуправления, еще есть. Так, в некоторых районах продолжают настаивать на создании большего, чем подсказывает здравый смысл, количества муниципальных образований с численностью населения ниже установленной законом.
Конкретный пример. Районная администрация направляет письмо депутату Государственной думы с просьбой посодействовать в сохранении обособленности округов, численность населения которых - от 314 до 430 человек. И - никакой серьезной аргументации, расчетов. Проблематичность формирования в таких «мини-муниципалитетах» органов МСУ, подбора специалистов, финансирования управленческих и контрольных структур просто опускается, игнорируется. Что прикажете делать в этой ситуации парламентарию? Поставить в Думе вопрос об изменении закона? Или приехать в район и зачитать статью 34, где сказано, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления будет осуществляться исключительно за счет собственных доходов местного бюджета МО. Как смогут 314 жителей (из них более 100 - пенсионеры) содержать администрацию, на какие средства обустраивать свою жизнь? Не думать заранее обо всем этом - значит, обрекать людей на незавидное будущее.
- Кстати, о финансировании. Не одно благое намерение российских реформаторов разбилось о тотальное безденежье. Не получится, что муниципалитеты окажутся отрезанными от финансовой системы государства?
- Модель финансового обеспечения деятельности муниципальных образований сейчас отрабатывается на всех уровнях. Базовое законодательное решение она получит, когда будут внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Тогда и появится возможность ответить на вопрос, как центр и субъекты Федерации станут «делиться» доходами государства с местным самоуправлением. Хотя по принципиальным моментам определенность просматривается уже сегодня. Закон, о котором мы говорим, предъявляет довольно жесткие требования к собираемости налогов на территориях МО, но и стимулирует муниципальные администрации собирать их в полном объеме: полученные средства перестанут уходить в райцентр, они поступят только в доходную часть бюджетов поселений. Естественно, налоговых поступлений будет тем больше, чем успешнее муниципалитеты начнут зарабатывать собственные деньги. Развивать производство, наращивать объемы продукции, услуг, торгово-потребительские обороты, возможности малого и среднего бизнеса. Именно здесь - центральное звено, главный источник финансового и социально-экономического благополучия поселений. Само понятие «дотационный» должно постепенно уйти в прошлое.
Впрочем, закон пока не вычеркивает этот экономический термин из жизни МО: предусмотрено выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из региональных и районных фондов финансовой поддержки. Могут выделяться субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципалитетов из фонда муниципального развития за счет бюджета субъекта РФ. При возложении на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий финансирование их исполнения должно в полном объеме компенсироваться субвенциями из соответствующих бюджетов.
В любом случае не прав тот, кто думает: вытолкнут, дескать, из лодки и скажут: учитесь плавать или тоните. Ведь речь идет о будущем миллионов россиян, кормильцев страны, которые, собственно, и есть Россия... Но нужен импульс, ко второму дыханию. Не стоит, кроме того, так уж недооценивать и сегодняшние, исходные возможности многих территорий держаться на плаву. Недавно специалисты нашего управления провели анализ доходов и расходов одного из вновь создаваемых сельских поселений, относительно которого были серьезные опасения: не получится благоприятного баланса. Выяснилось, однако, что финансовые перспективы поселения, где проживают полторы тысячи человек, далеко не безнадежны. По крайней мере, все виды расходов, финансируемых из местного бюджета, будут покрываться и в дальнейшем. Добрый симптом.

Беседовал С. САДОВСКИЙ